Wolfgang Streeck: ‘De EU is te heterogeen om top-down bestuurd te worden’

De EU zal alleen standhouden als ze de democratische staten hun soevereiniteit teruggeeft. Want een federaal Europa is onbereikbaar en de aanhoudende onduidelijkheid ondraaglijk, betoogt socioloog Wolfgang Streeck.

Als het nu, vlak voor de verkiezingen voor een nieuw Europarlement, niet het goede moment is om ons af te vragen wat het einddoel is – haar finalité, zoals de Fransen zeggen – van de ever closer union among the peoples of Europe, zoals ze het in Brussel graag noemen, wanneer dan wel? Dit zou eigenlijk de vraag aller vragen moeten zijn, zowel in Brussel als in de hoofdsteden van Europa.

En hoewel deze vraag op de een of andere manier altijd en overal boven de vergadertafels hangt, wordt hij met inmiddels verbazingwekkende virtuositeit buiten de deur gehouden. Want elke poging die vraag ter sprake te brengen, zou een eind kunnen maken aan het catastrofale zelfbedrog van de EU-Europeanen: namelijk dat iedereen zich bij de EU hetzelfde zou voorstellen en wel precies datgene wat men zich zélf voorstelt.

Als je om pragmatische redenen een riskant probleem buiten beschouwing laat omdat je vindt dat dit nog niet aan de orde is, dan mag dat een vorm van hoogstaande politiek-diplomatieke kunst zijn, maar die werkt alleen zolang niemand het kartel van zwijgers doorbreekt en niemand er in de alledaagse praktijk last van heeft. Wat de EU betreft is dat echter een gepasseerd station door het optreden van meer of minder ‘rechtse’ straatvechters die recht voor zijn raap aan de leiders van het ‘Europese project’ vragen waar ze eigenlijk naartoe willen.

Bij zo veel kabaal vasthouden aan de gevestigde praktijk lijkt een fatale vergissing: op pragmatisch vlak, omdat zo het groeiende ressentiment alleen maar wordt aangemoedigd, en op democratisch vlak, omdat een democratie beschadigd raakt als haar politieke klasse zich bij de gestelde vragen eensgezind in stilzwijgen hult.

Met het oog op het gewicht van Duitsland in de EU, waar de regering Scholz tegenwoordig openlijk aanspraak maakt op een leidende, zo niet dé leidende rol, lijkt het noodzakelijk met name de Duitse visie op de Europese finalité onder de loep te nemen. 

In feite komt de Duitse visie neer op een soort federalistische centrale staat, een ‘verenigd Europa’, waarin de Europese landen – gedreven door een uit het Duitse federale model bekend automatisme om te centraliseren dat alle plechtige beloften om te decentraliseren tenietdoet – steeds meer veranderen in federale staten die hun nationale soevereiniteit grondwettelijk of gewoonterechtelijk overdragen aan de federale regering. 

Achterhaald

Het probleem is wel dat deze visie niet alleen door geen enkele andere lidstaat wordt gedeeld, maar dat ze door de ontwikkelingen in de afgelopen dertig jaar ook hopeloos achterhaald is. Ook dat kan natuurlijk worden verzwegen, wat in de verkiezingsprogramma’s van de partijen in het Duits-Europese blok dan ook wordt gedaan. Dat leek een tijdje goed te gaan, namelijk zolang het enige tegengeluid kwam van de tot algemene vijand van staat en samenleving gepromoveerde AfD met haar niet erg snuggere dexitproject. 

Inmiddels is dat veranderd, nu de BSW (Bündnis Sahra Wagenknecht) een Europees verkiezingsprogramma heeft gepresenteerd dat de media, die zichzelf een anti-eurosceptische positie hebben opgelegd, moeilijk kunnen negeren, ook al is niet uitgesloten dat ze daar toch in slagen. Het zou echter opnieuw een gemiste kans zijn om in Duitsland de discussie over de Europese politiek up-to-date te brengen.

Willen we dat voorkomen dan moeten we allereerst rekening houden met het feit dat – in ieder geval sinds de monetaire unie en de toetreding van de meer naar het oosten gelegen landen – buiten Duitsland iedereen zich er terdege van bewust is dat het Duitse integratieconcept is mislukt. Vandaag de dag peinst geen enkele EU-lidstaat er nog over zijn nationale soevereiniteit op te geven. In werkelijkheid zelfs Duitsland niet, dat zich een soeverein geïntegreerde EU voorstelt als een opgeschaald (West-)Duitsland, en evenmin Frankrijk, dat zich zijn ‘soevereine Europa’ voorstelt als een horizontale uitbreiding van de Franse staat en zich dat volgens de eigen traditie ook niet anders kán voorstellen. 

Uiteindelijk is dit te wijten aan het feit dat de huidige EU veel te heterogeen is om enig Europees land, met inbegrip van Luxemburg, ermee te laten instemmen dat zijn soevereiniteit opgaat in een geïntegreerde Eurostaat. Het Duits-Europese ideaal van een federale staat die automatisch steeds hechter wordt, is simpelweg onverenigbaar met de enorm toegenomen diversiteit van de staten en samenlevingen die in de EU zijn samengebracht.

De EU is van 6 naar 27 leden gegroeid en na brexit van 28 naar 27 gekrompen. Een korte analyse van het panorama laat zien hoe diep de scheuren in de EU zijn die de weg naar een Europese integratie à la Duitsland blokkeren. 

In het zuiden, in Italië, zit ondanks het feit dat dit land al tientallen jaren lid is van de Europese en de Monetaire Unie, een premier in het zadel die in Duitsland als neofascist wordt beschouwd – na het spectaculaire falen van een hele reeks door ‘Europa’ gezonden saneerders, van Monti tot Draghi, de Super Mario van Brussel, Goldman Sachs en Frankfurt. In de landen in het oosten blijkt dat het transplanteren van het naoorlogse West-Europese systeem van democratische instituties makkelijk tot grote conflicten leidt en ook niet van buitenaf kan worden doorgedrukt.

Een heterogeen complex als de EU kan zowel technisch als politiek niet top-down worden bestuurd

In het noorden blijven Denemarken en Zweden buiten de monetaire unie en Noorwegen buiten de EU, en in het westen is een van de grootste Europese landen, het Verenigd Koninkrijk, al vertrokken vanwege de onverenigbaarheid van zijn politiek en grondwet met het standaardmodel van de EU. Frankrijk, de nu op een na grootste lidstaat, wordt binnenkort wellicht geregeerd door een andere vermoedelijke neofascist. Frankrijk is trouwens nu al niet meer beschikbaar voor de veelgeroemde Frans-Duitse ‘tandem’ als regeringscentrum van een geïntegreerd Europa.

Aan het einde van zijn kanselierschap heeft Helmut Kohl voorspeld dat het Verenigd Koninkrijk binnen afzienbare tijd zou toetreden tot de monetaire unie en dat dan snel kon worden overgegaan tot een politieke unie. Dit was een gigantische misser, evenals Wolfgang Schäubles levenslange hoop dat de Franse force de frappe en Duitslands nuclear sharing van de Amerikaanse kernwapens die op zijn grondgebied zijn gestationeerd op een of andere manier zouden kunnen opgaan in een nog te vormen geïntegreerde Europese kernmacht.

Dat een heterogeen complex als de EU zowel technisch als politiek niet top-down kan worden bestuurd, bleek al toen Merkel en Sarkozy zogenaamd als oplossing voor de financiële crisis van 2008 de Duitse en Franse banken moesten redden zonder daaruit een bankenunie te kunnen laten ontstaan. Een paar jaar later, tijdens de coronapandemie, slaagde de Europese Commissie er niet in vaccins aan te schaffen en bij open binnengrenzen uniforme maatregelen af te dwingen. Daardoor moesten de lidstaten snel ieder voor zich maatregelen nemen om de eigen bevolking te beschermen.

Het speciale herstelfonds van 750 miljard euro – achteraf bestempeld als wederopbouwhulp en om de verdragen te omzeilen gefinancierd met schulden – heeft niets teweeggebracht. In elk geval niet in Italië, waarop het eigenlijk gericht was en waar het nationale wederopbouwprogramma in Brusselse stijl had moeten worden uitgevoerd door de voor dit doel weer van stal gehaalde Mario Draghi. Draghi’s ambtstermijn als premier van een coalitie van alle politieke partijen eindigde na iets meer dan een jaar met zijn aftreden. Desondanks wordt nu onverdroten gesproken over een herstart van het fonds. 

Eigen maatregelen

Een ander beleidsterrein waarop de EU niet in staat blijkt de belangen van de lidstaten met elkaar in overeenstemming te brengen, is en blijft de immigratie. Hier ziet de ene lidstaat na de andere zich gedwongen eigen maatregelen te nemen; van ‘oplossingen’ te spreken zou overdreven zijn. Dit geldt ook voor Duitsland, dat de EU eigenlijk wilde gebruiken om te voorkomen dat het zich op nationaal niveau met dit probleem zou moeten bezighouden.

Toen zich ook nog de oorlog in Oekraïne begon af te tekenen, werd de EU uitgesloten van de beslissende onderhandelingen tussen Rusland en de VS in de herfst en winter van 2021-2022 en was ze niet in staat de akkoorden van Minsk, waarover Duitsland, Frankrijk, Rusland en Oekraïne hadden onderhandeld, een kans te geven. Na het uitbreken van de oorlog werd de EU vervolgens, op basis van haar veronderstelde expertise op het gebied van economisch beleid en internationale economische betrekkingen, door de Verenigde Staten en de NAVO verplicht om economische sancties tegen Rusland te implementeren. Een jaar later bleek de Russische (oorlogs)economie te zijn gegroeid, terwijl West-Europa en met name Duitsland in een recessie belandden.

Ze hebben geleerd de EU te gebruiken als arena voor hun op nationale belangen gerichte politiek en voor onzichtbare achterkamertjesdeals

Waarom houden de lidstaten – of liever, hun politieke klassen – desondanks vast aan de EU, recent zelfs de rechtsbuitens Meloni en Le Pen? In de eerste plaats omdat ze hebben geleerd de EU te gebruiken als arena voor hun op nationale belangen gerichte politiek en voor onzichtbare achterkamertjesdeals in de institutionele wirwar van het EU-systeem. In de tweede plaats omdat de schijnwereld van de EU-superstaat zich er uitstekend voor leent nationale problemen en de verantwoordelijkheid voor het oplossen daarvan naar boven af te schuiven en, omgekeerd, zich van bovenaf maatregelen te laten dicteren die zonder hulp van buiten- en bovenaf niet aan het electoraat te verkopen zijn. En in de derde plaats omdat de welkome ondoorzichtigheid van het Brusselse institutionele complex het lange tijd mogelijk heeft gemaakt bij het publiek hoop te wekken op een geleidelijke maar continue vooruitgang in de richting van een geïntegreerde superstaat waarin alles beter wordt: een gloednieuwe, ideale, op maat gemaakte staat.

Aan dit soort spelletjes moet een realistisch vernieuwde Europese politiek een eind maken. Als de instituties van de EU worden misbruikt voor verkapte, op nationale belangen gerichte politiek wordt het politieke cynisme bevorderd en de democratische geloofwaardigheid van de staten geschaad. Als verantwoordelijkheden worden afgeschoven op een democratisch ontoegankelijke en technocratisch incompetente pseudocentrale regering, dan verergert dat de problemen alleen maar. In plaats van hooggestemde verwachtingen van een geheel andere toekomst is er behoefte aan realistische politiek in het heden, binnen het raamwerk van instituties die democratisch verantwoordelijk kunnen worden gehouden. 

Eerlijk zijn

De belangrijkste opgave is eerlijk te zijn en de centrale rol van de natiestaten in het Europese staatsbestel te erkennen in plaats van te betreuren. En om geen ‘Europese oplossingen’ te eisen waar die niet bestaan. Om het ‘democratisch tekort’ te verhelpen, zouden we de Europese rol van de parlementen van de lidstaten moeten versterken in plaats van stereotiep te blijven roepen om meer bevoegdheden voor een Europees Parlement dat dat niet is en niet kan zijn. 

Al met al is het zaak het subsidiariteitsbeginsel dat in de EU-verdragen is vastgelegd serieus te nemen en de illusoire hoop te laten varen op een geïntegreerd superbeleid met gestandaardiseerde superoplossingen in een Europese superstaat naar het voorbeeld van de Europese, en dan vooral de Duitse natiestaat, maar dan groter, mooier en maagdelijker. Precies dat is de strekking van het programma van de BSW. 

En daarna? Voortbouwend op een compromisloze, op ervaring gebaseerde kritiek komt het BSW-programma uit bij een nieuwe EU, een niet-hiërarchische, niet-imperiale, egalitaire gemeenschap van staten als kader en platform voor vrijwillig deelnemende landen, die elk op nationaal niveau verantwoording afleggen, met probleemoplossende partnerschappen, met samenwerking in plaats van integratie en met inachtneming van soevereiniteit en democratie. Begrippen daarvoor bestaan al lang: Europe à la carte, het Europa van vader- of moederlanden, het Europa van de variabele geometrie – om even begrijpelijke als doorzichtige redenen allemaal verworpen door de Brusselse centralisten. 

Als deze begrippen meer willen worden dan de slogans die ze nu zijn, moet Ursula von der Leyen haar hoop opgeven ooit een Europese superregeringsleider te worden. De EU zou dan geen eindstation voor ambities zijn, maar een projectenbank en adviesbureau voor samenwerking tussen de lidstaten, ondersteuner in plaats van chef, hoedster van de diversiteit aan belangen en levensstijlen in Europa in plaats van producent van top-downstandaardisatie. 

Een EU die op deze manier vernieuwd en, wellicht, politiek gered wordt, zou bijvoorbeeld weten dat Duitsland een ander immigratieregime nodig heeft dan Griekenland; dat Polen zijn eigen familierecht wil en moet ontwikkelen, zoals ook Duitsland in het verleden heeft gedaan, in plaats van dat geleidelijk van bovenaf opgelegd te krijgen; dat Italië een industriebeleid nodig heeft dat past bij zijn economie in plaats van een economie te moeten creëren die past bij de Europese interne markt; en dat Frankrijk een fiscaal beleid nodig heeft dat past bij de rol van de staat in de Franse politieke economie, enzovoort. 

Een verandering in deze richting kan vanzelfsprekend niet het resultaat zijn van een Great European Reset. Wat je niet top-down kunt besturen, kun je ook niet top-down hervormen. Want de EU is in feite gestructureerd zoals ze is om haar integratie onomkeerbaar te maken. Als daarmee geen vooruitgang wordt geboekt, blijft ze gewoon steken, zoals dat nu al lang het geval is. Deze organisatie is achterhaald en gebaseerd op de absurde veronderstelling dat democratische staten onderworpen kunnen worden aan hiërarchische controle door een internationale bureaucratie. Om haar nieuw leven in te blazen is geen groots masterplan nodig, maar een aandringen op decentralisatie en het terugbrengen van de democratische verantwoordelijkheid naar waar die thuishoort: het niveau van de staten binnen het Europese huis. Desnoods via subversieve actie van lidstaten, zoals in het BSW-programma wordt voorgesteld, of volgens het beproefde Franse voorbeeld. 

Dit sluit niet uit dat een eventuele crisis overal zo veel puin achterlaat dat een grote schoonmaak onvermijdelijk is.

Dit sluit niet uit dat een eventuele crisis – en die kan ieder moment ontstaan, bijvoorbeeld doordat de Europese Monetaire Unie het zonder Europese politieke en dus ook zonder fiscale unie moet stellen – overal zo veel puin achterlaat dat een grote schoonmaak onvermijdelijk is.

Militaire alliantie

De laatste hoop op een gecentraliseerd en geïntegreerd Europa is voorlopig dat de EU parallel aan een langlopende oorlog in Oekraïne wordt omgevormd tot een militaire alliantie, als de Europese pijler van de NAVO of – in een Trumpiaans noodscenario – zelfs als vervanger van de NAVO, met Rusland als externe katalysator en, zoals het ernaar uitziet, onder Duitse leiding: de EU als oorlogsproject. Maar als het al zover komt, dan kan ook dit zomaar halverwege blijven steken, want de geopolitieke uitgangspunten en geostrategische ambities van landen als Polen, Duitsland en Frankrijk zijn te verschillend en de te verwachten risico’s en kosten te hoog, vooral voor het tot leidende én betalende macht uitverkoren Duitsland. 

Natuurlijk worden vrede en veiligheid in Europa sowieso niet bereikt door een bipolaire verdeling van het Euraziatische continent langs Ruslands westgrens, gepaard aan een ongebreidelde wapenwedloop. Wel nodig is een pan-Euraziatisch veiligheidsregime, gebaseerd op gelijke soevereiniteit van alle deelnemende staten, bijvoorbeeld in een gereanimeerde OVSE (Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa), ondersteund door wapenbeheersingsovereenkomsten en een breed instrumentarium dat vertrouwen wekt. Alleen op deze manier zou de EU weer het vredesproject kunnen worden dat ze al zo lang pretendeert te zijn. 

Dit artikel wordt ook gepubliceerd in de Nederlandse Jacobin (jacobin.nl), opgericht in 2022 door Hannah van Binsbergen.