Financiële sancties zijn een krachtig oorlogswapen, maar kunnen blijvende schade aanrichten. Sinds de sancties tegen Rusland na de inval in Oekraïne zijn we volgens economen Julia Friedlander en Josh Lipsky in het niemandsland tussen handel en oorlog een keerpunt gepasseerd.
In Christopher Nolans film Oppenheimer, over de vader van de atoombom, horen we de natuurkundige Niels Bohr waarschuwen: ‘We moeten de politici aan het verstand brengen dat dit niet zomaar een nieuw wapen is, maar een nieuwe wereld.’ Veel economen die de film zien, zal die gedachte misschien akelig bekend voorkomen. Politici hebben in hun buitenlandbeleid de afgelopen jaren zwaar geleund op economische maatregelen; het sanctiewapen. De omvang varieert van embargo’s tot exportbeperkingen en de bevriezing van buitenlandse tegoeden: allemaal instrumenten waarmee men een concurrerend of vijandig land wil treffen zonder direct in een militair conflict verzeild te raken.
Sancties zijn natuurlijk geen atoombom. Maar er gaapt een gevaarlijke kloof tussen de verwachtingen van de mensen die de sancties uitvaardigen en degenen die er uitvoering aan moeten geven; economen en de particuliere sector. Want inmiddels zijn we in dit vage niemandsland tussen handel en oorlog een keerpunt gepasseerd.
Het sanctiemiddel is niet van vandaag of gisteren, landen zijn in de loop van de geschiedenis nooit vies geweest van het instellen van embargo’s, creatieve invoerrechten of andere heffingen. Maar de moderne economische oorlogsvoering die op de integratie van financiële markten berust, is minder oud – die dateert om precies te zijn van 22 jaar terug, van de aanslagen van elf september. Na die ongekende terroristische aanslag op eigen grondgebied gaf Amerika zijn federale instanties verregaande bevoegdheden om met behulp van zijn wereldwijde financiële macht de geldstromen van Al-Qaida en bondgenoten af te knijpen. Daarnaast zette Washington die instrumenten ook in als internationaal machtsmiddel om zijn burgers tegen terreur te beschermen – niet in plaats van, maar bovenop de gewapende strijd tegen Al-Qaida.
Op één lijn
Tien jaar later kregen sancties stilaan een andere rol in het buitenlandbeleid. Zo moest Iran met multilaterale – en van de kant van de VS ook steeds meer unilaterale – economische strafmaatregelen naar de onderhandelingstafel worden gedreven. Hier werden sancties gebruikt als drukmiddel, waarbij ook de dreiging van militair ingrijpen altijd boven de gesprekken bleef hangen en de onderhandelingen sterk beïnvloedde. En vorige maand werd bij het uitbreken van de oorlog tussen Israël en Hamas weer eens duidelijk dat deze combinatie van economische sancties met militaire afschrikking de primaire reactie van het Westen is.
Maar de aard van de sancties is in de afgelopen jaren zodanig geëvolueerd dat we met Niels Bohr nu werkelijk van ‘een nieuwe wereld’ kunnen spreken. Na de Russische inval in Oekraïne heeft de G7 de meest verregaande sancties afgekondigd die ooit tegen een grote economie zijn ingesteld. Niet alleen vanwege de omvang van het sanctiepakket en het aantal banken dat uit SWIFT is gegooid, maar ook door de verregaande exportbeperkingen op allerlei artikelen, van handtassen tot airbags, en het bevriezen van zo’n 300 miljard dollar aan Russische tegoeden. En was er in eerdere gevallen nog sprake van onenigheid tussen de VS en de Europese bondgenoten over hoe streng en hoe verreikend de sancties moesten zijn, nu zitten ze op één lijn. Daarbij heeft het Westen, ook anders dan vroeger, duidelijk gemaakt dat het géén militaire confrontatie met Rusland wil.
In de beginfase van de oorlog, toen men er nog van overtuigd was dat Oekraïne binnen enkele weken zou vallen, werd met de sancties geprobeerd de Russen hard genoeg te raken om hun invasie werkelijk lam te leggen. En al klinkt dat nu misschien naïef, volgens ons had deze gewaagde en ambitieuze tactiek kunnen slagen. Met alle financiële en economische onzekerheden die zo’n schok voor de wereldeconomie met zich meebrengt, was het denkbaar dat dit tot zo’n diepe financiële crisis zou leiden dat Rusland eraan onderdoor zou gaan.
Maar we kijken er ook niet van op dat dit niet is gebeurd. Vraag een econoom van het Amerikaanse ministerie van Financiën of van het IMF waarom Rusland niet onder dat spervuur van economische sancties is bezweken, en deze zal antwoorden dat het land in zijn geschiedenis al vaker financiële crises heeft doorstaan en dat we lering moeten trekken uit het nu al decennia durende sanctiebeleid tegen het Iraanse regime – een regime dat de komende maanden opnieuw op de proef zal worden gesteld. Economen zullen er bovendien op wijzen dat bij elke maatregel al snel dempende substitutie-effecten optreden, en dat de wereldeconomie steeds meer multipolair van karakter is.
Handel en ontwikkelingshulp zijn als instrument krachtiger dan welke strafmaatregel dan ook
Maar dat wil nog niet zeggen dat de sancties gefaald hebben. Ze hebben de Russen gedwongen nieuwe en minder betrouwbare markten op te zoeken en hun mogelijkheden voor krediet beperkt, wat de Russische oorlogsvoering bemoeilijkt. En de langetermijngroei van het Russische bbp zal nu beduidend lager uitvallen dan voor de invasie was beraamd, mede door de sancties en de daarmee gepaard gaande uittocht van hoogopgeleide jonge Russen.
Het succes van de sancties tegen Rusland is dus niet eenduidig. Maar heeft Washington genoeg zicht op de mogelijke gevolgen voor het buitenlandbeleid in de toekomst? Sommige economen maken zich zorgen over wat er met hun hulp is ontketend. Begin vorig jaar waarschuwden wij al dat het sanctiepakket van de G7 tegen Rusland de lakmoesproef zou worden voor het middel van economische oorlogsvoering, en dat de VS en zijn bondgenoten bepaalde instrumenten weleens konden uitputten als die niet genoeg opleverden. En dat ze ook vooral niet moesten denken dat ze nu een blauwdruk hadden voor toekomstige conflicten. Met de inzet van bijna het volledige economische wapenarsenaal tegen Rusland bleek het Westen een aanvaardbaar risico te hebben genomen. Ook de economische terugslag bleek behapbaar voor een handelsblok dat anderen kon overbieden op alternatieven voor de Russische energie, en dat sinds het begin van Poetins agressie tegen Oekraïne in 2014 niet veel handelsbelangen meer in Rusland had.
Maar de afweging tussen nationaal veiligheidsbeleid en de wereldwijde macro-economische realiteit zou weleens anders kunnen uitvallen wanneer de tegenstander meer financiële slagkracht heeft. Uit onderzoek van de denktanks Atlantic Council en de Rhodium Group blijkt bijvoorbeeld dat bij een Chinese escalatie in de Straat van Taiwan de toepassing van zo’n verregaand sanctiepakket de westerse economieën triljoenen dollars kan kosten en zo de wereldwijde economische invloed van het Westen kan uithollen. In het mondiale Zuiden wordt de snelle uitbreiding van het arsenaal aan economische strafmaatregelen al twee jaar met argusogen gevolgd. En in gesprekken met centrale banken van landen die niet in de G7 zitten, horen we een sterke behoefte om hun land minder afhankelijk te maken van de dollar. De recente uitbreiding van de BRICS is daar het laatste openlijke voorbeeld van.
In lijn hiermee hebben wij onlangs in een rapport aangetoond dat je met sancties riskeert dat landen hun dollarreserves afbouwen. En tijdens de top van het IMF en de Wereldbank in Marrakech legde de Indiase minister van Financiën aan de Atlantic Council uit waarom veel landen, waaronder het hare, bang zijn voor al te grote afhankelijkheid van de dollar. Deze landen zijn nog lang niet in staat zich volledig los te maken van de dollar, zei ze, maar ze zoeken wel naar alternatieven, en dat is een teken aan de wand. Landen die van het financieel systeem van Europa en de VS afhankelijk zijn, hebben het recht om te weten hoe het Westen over de inzet van sancties denkt en verdienen een stem in de uitvoering ervan. Niet om ‘aardig’ te zijn, maar om de stabiliteit van ons eigen financiële systeem te behouden en de risico’s te beperken.
Dus hoe kan men aan hun zorgen tegemoetkomen? Ons voorstel is om een nieuw raamwerk op te stellen voor het gebruik van economische machtsmiddelen. Net zoals de VS ooit de Atomic Energy Commission in het leven riep om toezicht te houden op de ontwikkeling van kernwapens, zouden de VS en Europa samen richtlijnen moeten opstellen over welke sancties en andere economische maatregelen geoorloofd zijn en wanneer. Mogen de dollar- of eurotegoeden van een oorlogvoerende natie bevroren worden? Wanneer wordt het punt bereikt dat op die tegoeden beslag mag worden gelegd? Als de VS een verbod instellen op de export van bepaalde microchips naar China, wat zijn dan de consequenties als een bevriend land een vergelijkbaar product aan China levert? Zolang op die vragen geen duidelijk antwoord bestaat, moeten andere landen maar raden naar wat het Westen zal doen – en zullen ze op zoek gaan naar economische alternatieven.
Gereedschapskist
De tweede stap is dat we het mondiale Zuiden (en onszelf) herinneren aan de positieve kracht van economische maatregelen. Handel en ontwikkelingshulp zijn als instrument net zo krachtig, zo niet sterker dan welke strafmaatregel dan ook. Toch is men zeker in de VS veel te veel bezig met manieren om economieën te straffen en denkt men te weinig na over manieren om andere landen voor zich te winnen. Wel zijn er enkele stapjes in de goede richting in de vorm van recente nieuwe overlegorganen, zoals de Handels- en Technologieraad EU-VS en het Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity, en de kapitaalinjectie voor de Wereldbank.
Toen wetenschappers zich in 1944 opmaakten voor de allereerste kernproef in New Mexico, kwamen in Bretton Woods 44 landen bijeen om de IMF en de Wereldbank op te richten – de oorspronkelijke gereedschapskist voor internationale economische maatregelen. Ze werden niet opgericht om sancties of andere strafmaatregelen op te leggen, maar om enorme leningen te verstrekken voor de wederopbouw na de oorlog en het voorkomen van nieuwe conflicten. En het financiële en handelsnetwerk dat rond deze instellingen ontstond, hielp de VS en Europa in hun ontwikkeling en genereerde bovendien groei in tal van andere economieën.
Maar nu er zulke zware sanctiepakketten en andere strafmaatregelen worden ingezet – zonder serieuze pogingen om op grond van de veranderende wereldeconomie tot hervormingen te komen of om de slinkende middelen van deze instellingen aan te vullen – zullen het IMF en de Wereldbank in de komende jaren aan belang inboeten. Rivaliserende geldverstrekkers zullen aan invloed winnen. De instrumenten voor economische oorlogsvoering zijn krachtig en kunnen blijvende schade aanrichten. We moeten ervan doordrongen zijn dat het experiment met Rusland een keerpunt was, na twee decennia van gestaag escalerend economisch machtsvertoon. Nu is het moment gekomen om eens goed en strategisch na te denken over de volgende stappen in de evolutie van internationale economische maatregelen.
Lees ook: