Pakistan heeft steeds vaker te maken met extreme weersomstandigheden als gevolg van de klimaatverandering, waar de rijke, vervuilende landen een groot aandeel in hebben. In hoeverre is het de plicht van deze landen om Pakistan uit het slop te trekken?
Na maandenlang in een kamp voor ontheemden te hebben gewoond, zijn Rajab en Jado bezig met het heropbouwen van hun huis, waarvan ze nu al weten dat het er niet lang zal staan. Het echtpaar sleept kruiwagens met modder door kale velden en stilstaand water – sombere herinneringen aan de historische overstromingen die vorig jaar hun dorp Khoundi in het zuiden van Pakistan wegspoelden. Met de modder smeren ze de muur in die hun half afgebouwde bakstenen bungalow en geïmproviseerde tenten van zeildoek omringt.
‘We hebben niet genoeg geld om cement of goede bakstenen te kopen,’ zegt Rajab, wiens gezin van twaalf personen het met één maaltijd per dag moet doen. ‘We weten dat dit ook weer plat zal gaan. Maar wat moeten we anders doen?’
Pakistan met zijn 230 miljoen inwoners lijdt nog steeds onder de overstromingen van juni en oktober 2022. De overstromingen, nog eens verergerd door de klimaatverandering, hebben naar schatting 30 miljard dollar schade en economische verliezen veroorzaakt, miljoenen huizen en boerderijen verwoest en het land – dat het financieel toch al moeilijk had – aan de rand van de afgrond gebracht.
Tijdens de wederopbouw is Pakistan een testcase voor vragen van toenemend mondiaal belang: hoe herstellen kwetsbare landen van de verwoestingen die worden aangericht door steeds frequentere en extremere weersomstandigheden, landen die zelf amper bijdroegen aan de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen? En: in welke mate moeten vervuilende rijke landen hen helpen?
Wederopbouwplan
Deze vragen overheersten de COP27-klimaattop in november, waar bijna tweehonderd landen instemden met de oprichting van een fonds om de ‘verliezen en schade’ ten gevolge van de opwarming van de aarde te financieren. Hoe het fonds precies moet functioneren, moeten de mondiale onderhandelaars nog uitwerken. Intussen bracht Pakistan op een conferentie in Genève afgelopen januari eigenhandig 9 miljard dollar aan leningen en andere financiering bijeen, bedoeld voor herstel, wederopbouw en klimaatbestendigheid.
Of donoren bereid zullen zijn om landen of kleine eilandstaten die de dupe zijn van klimaatverandering financieel te ondersteunen, hangt af van het wederopbouwplan. Volgens de Pakistaanse regering is pas over vijf tot zeven jaar te zien of het succesvol is geweest. Maar Pakistan nu al voorzien van klimaatfinanciering ligt ingewikkeld, niet in het minst vanwege de aanhoudende politieke instabiliteit en het economische wanbeheer in het land. Er is simpelweg geen garantie dat het geld goed wordt besteed.
Pakistan is regelmatig afhankelijk van internationale reddingsoperaties. Premier Shehbaz Sharif probeert momenteel een tranche van een miljard dollar los te krijgen uit een IMF-leningsprogramma van 7 miljard dollar. Broodnodig, zeggen analisten, anders gaat het land failliet. De buitenlandse reserves zijn gedaald tot ongeveer 3 miljard dollar, wat minder is dan de waarde van wat er in een maand geïmporteerd wordt.
Pakistan is bereid de klimaatverandering op lange termijn aan te pakken, maar wordt ook geconfronteerd met overweldigend veel problemen die direct moeten worden opgelost. Er is een groeiend tekort aan voedsel, brandstof en andere basisbehoeften. De armoede neemt toe en miljoenen mensen in de door overstromingen getroffen gebieden lijden honger, zitten zonder school of zijn ontheemd. Mensen als Rajab en Jado, die profiteren van een proefproject van Islamic Relief en het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties, hebben geen tijd te verliezen nu het volgende regenseizoen alweer voor de deur staat.
Pakistaanse autoriteiten en donoren proberen ook verder vooruit te kijken en geld te steken in projecten om toekomstige klimaatschokken op te vangen. Voorbeelden variëren van betere systemen voor vroegtijdige waarschuwing tot – in het geval van het proefproject in Khoundi – toiletten die op verhogingen worden gebouwd om verontreiniging tijdens overstromingen te bestrijden.
‘De uitdaging is om voor de klimaatrisico’s een langetermijnstrategie te bedenken en uit te voeren,’ zegt Alexandre Magnan, senior research fellow bij het Instituut voor duurzame ontwikkeling en internationale betrekkingen. ‘Het is de verantwoordelijkheid van nationale beleidsmakers en wellicht ook van regionale en internationale partners om daarop aan te dringen. We hebben echt voorbeelden nodig die aantonen dat het haalbaar is.’
De meest geavanceerde economieën van de wereld hebben zich lang verzet tegen het idee om ‘verlies en schade’ te financieren
De wereld is sinds het pre-industriële tijdperk al met ongeveer 1,1°C opgewarmd, en wetenschappers waarschuwen dat elke verdere stijging zal leiden tot meer frequente en extremere weersomstandigheden. Ze zullen vaak plaatsvinden in ontwikkelingslanden die niet over de middelen beschikken om zich te herstellen na overstromingen, branden of orkanen.
Of en hoe rijke landen de armere landen moeten helpen om dergelijke verwoestingen het hoofd te bieden, blijft een open vraag. De meest geavanceerde economieën van de wereld hebben zich lang verzet tegen het idee om ‘verlies en schade’ te financieren, omdat zij vrezen dat dit een stilzwijgende erkenning van schuld betekent.
Dat standpunt werd in 2022 onhoudbaar, mede door de druk die de overstromingen in Pakistan veroorzaakten. Volgens Animesh Kumar, hoofd van het VN-bureau voor Risicobeperking bij Rampen, gevestigd in Bonn, was dat ‘een openbaring’ die duidelijk maakte dat de wereld niet is voorbereid op komende klimaatcrises. Volgens een studie van de World Weather Attribution-groep waren de moessonregens in het land vorig jaar tot 50 procent heviger dan ze zonder klimaatverandering zouden zijn geweest.
Op het hoogtepunt van de ramp werden 33 miljoen mensen en meer dan de helft van de districten getroffen. In Sindh, de zwaarst getroffen provincie, waarin Khoundi ligt, gingen de meeste rijst-, katoen- en suikerrietoogsten verloren. De overstromingen schaadden het bruto binnenlands product van Pakistan vorig jaar met minstens 2,2 procent, schat de Wereldbank.
Het verlies- en schadefonds waarover tijdens COP 27 overeenstemming werd bereikt, is een doorbraak. Maar welke landen eraan zullen bijdragen, is nog niet definitief vastgesteld. Over dat thema zal de komende maanden worden gestreden. Het is onwaarschijnlijk dat nog dit jaar een besluit wordt genomen. Landen, waaronder EU-leden, vragen zich af of bijvoorbeeld China en Saoedi-Arabië hun steentje zullen bijdragen. Ondanks hun groei van de afgelopen dertig jaar worden ze in het VN-systeem aangemerkt als ontwikkelingsland.
Cyclus
Veel landen zeggen dat het niet alleen aan de regering is om de rekening te betalen. Ze roepen multilaterale ontwikkelingsbanken op om meer steun te verlenen aan verarmde landen die te lijden hebben onder klimaatschokken. Met name de Wereldbank, waarvan de president in februari onverwacht zijn ontslag aankondigde, staat onder druk om haar activiteiten te herzien en het klimaat in haar ontwikkelingswerk te integreren.
Een andere hindernis is het becijferen van de omvang van de verwachte verwoesting. Onderzoekers van het Basque Centre for Climate Change schatten dat ontwikkelingslanden in 2030 een verlies van 580 miljard dollar zouden kunnen lijden. Alleen al in de eerste helft van 2022 waren er in 79 landen minstens 187 natuurgerelateerde rampen die meer dan 40 miljard dollar schade veroorzaakten, aldus de internationale rampendatabase Em-Dat.
Als ze niet meer financiële hulp krijgen, dreigen ontwikkelingslanden verstrikt te raken in een cyclus van rampen en armoede. Op het Wereld Economisch Forum in Davos in januari waarschuwde Sherry Rehman, de Pakistaanse minister voor Klimaatverandering, voor ‘de valstrik van herstel’. Heropbouw kost tijd en geld, zei ze, en ‘tegen de tijd dat je ermee klaar bent, kijk je al tegen de volgende crisis aan’.
Hoe het herstelgeld eerlijk verdeeld wordt is een politiek beladen discussie. ‘Gaat het geld naar mensen die het meest hebben verloren of naar hen die niets te verliezen hadden?’ vraagt bijvoorbeeld Daniel Clarke, directeur van het Centre for Disaster Protection.
Pakistan schat dat het ongeveer 16 miljard dollar nodig heeft voor herstel. In Genève kreeg het meer dan de helft daarvan van internationale donoren, waaronder de Islamitische Ontwikkelingsbank, de Wereldbank en USAID. ‘Die financiële toezeggingen waren groter dan we dachten,’ zegt Knut Ostby, regionale vertegenwoordiger van het VN-ontwikkelingsprogramma in Pakistan. ‘Nu is het tijd om er vervolg aan te geven.’
Veel van het geld bestaat in de vorm van leningen en die zijn eerder gekoppeld aan de financiering van specifieke projecten dan aan begrotingssteun. De Wereldbank is bijvoorbeeld van plan ongeveer 2 miljard dollar uit te lenen voor de heropbouw van huizen en de verbetering van irrigatie, naast andere projecten in Sindh.
De snelheid van financiering verschilt van donor tot donor en dat leidt tot frustraties en cruciale vertragingen bij gemeenschappen die er het meest behoefte aan hebben.
Uitbetaling is vaak ook onderhevig aan verlammende vertragingen, soms tot afstel
In het district Dadu, waar Khoundi ligt, moeten de grootschalige wederopbouwwerkzaamheden nog beginnen. Het dorp Ibrahim Chandio ligt in puin. De vroegere bewoners wonen nu in tenten in de buurt en het ziet er niet naar uit dat daar binnenkort verandering in komt. De ontheemding maakt hun situatie netelig. Boeren hebben moeite om gewassen te verbouwen op de overstroomde grond en gezinnen hebben te weinig geld voor voedsel.
Syed Murtaza Ali Shah, de hoogste lokale districtsambtenaar, zegt dat de autoriteiten een aantal wegen en dijken willen versterken om te voorkomen dat ze doorbreken, maar dat ze daar nog niet de middelen voor hebben. ‘De volgende moesson kan zwaarder zijn dan deze,’ zegt hij. Wat nu gedaan wordt is ‘een noodoplossing… Iemand bouwt vijftig huizen, iemand anders er probeert tien te bouwen – met wat er ook maar beschikbaar is’.
Sommige deskundigen, zoals Ali Tauqeer Sheikh, adviseur op het gebied van klimaatverandering in Islamabad, zijn op hun hoede voor ‘toegezegde’ fondsen. Geld voor bestaande programma’s wordt een tweede keer geteld.
Uitbetaling is vaak ook onderhevig aan verlammende vertragingen, soms tot afstel, omdat op papier bedachte projecten in de praktijk moeilijk van de grond komen. Hoewel fondsenwerving voor Pakistan ‘een zeer belangrijk onderdeel’ is, aldus Sheikh, ‘kan het antwoord [op de vraag waar het geld naartoe gaat] in de praktijk nogal complex zijn’.
Crisis na crisis
Al vóór de overstromingen verkeerde Pakistan in een crisis.
De inflatie is sterk gestegen: de prijsindex van dagelijkse artikelen steeg vorige week op jaarbasis met 41 procent. Vanwege de komende verkiezingen zijn Sharif en zijn regering verwikkeld in venijnig politiek gekibbel met rivaal Imran Khan, die vorig jaar werd afgezet als premier en onlangs een moordaanslag overleefde. De dreiging van gewelddadig extremisme neemt toe. Bij een bomaanslag op een moskee in januari kwamen ongeveer honderd mensen om.
De regering van Sharif voert aan dat zij vanwege de overstromingen moet worden vrijgesteld van een aantal van de bezuinigingsvoorwaarden die het IMF wil opleggen om de leningen te hervatten. Die voorwaarden, waarschuwt ngo Human Rights Watch, ‘raken de mensen het hardst die al het zwaarst getroffen zijn’.
‘Geen enkel land is zo hard getroffen als Pakistan met deze klimaatramp van 30 miljard dollar,’ zegt Ahsan Iqbal, de Pakistaanse minister van Planning. ‘Het moge duidelijk zijn dat de economie niet zit te wachten op nog meer schokken.’
Toch zeggen critici in binnen- en buitenland dat Pakistan veel van zijn problemen aan zichzelf te danken heeft. Volgens hen gaven opeenvolgende zwakke regeringen voorrang aan politiek gemotiveerde uitgaven op korte termijn. Importvriendelijk beleid heeft de rijken onevenredig bevoordeeld. Autoriteiten traden ook hard op tegen ngo’s, wat volgens critici het maatschappelijk middenveld heeft belemmerd in zijn vermogen om te reageren op crises.
Bovendien is het politieke systeem gedestabiliseerd door het machtige leger, dat lange tijd controle uitoefende achter de schermen. Op de corruptieperceptie-index van Transparency International staat Pakistan op plek 140 van de 180 landen.
‘Onze samenleving is zeer elitair,’ zegt Miftah Ismail, die minister van Financiën was en in september aftrad. ‘De elite is blij met de status quo… In de politiek gaat het erom dat iedereen aan de macht wil komen, en de natie betaalt daar een hoge prijs voor.’
In haar blauwdruk voor de wederopbouw erkent de Pakistaanse regering dat institutionele hervormingen nodig zijn. Er moeten bijvoorbeeld betere bouwvoorschriften gemaakt worden om te voorkomen dat er onveilig gebouwd wordt. Er moet een controlesysteem door derden worden opgezet dat erop toeziet dat het geld goed terechtkomt.
Maar de dagen van Sharif als premier lijken geteld. Als de verkiezingen later dit jaar vrij verlopen dan wint Khan, aldus de voorspelling van veel analisten. En ook al heeft Khan het belang van klimaatbestendigheid onderschreven, plannen voor de lange termijn overleven moeilijk vanwege de veelvuldige en turbulente machtswisselingen in het land.
Er zijn ongeveer tachtig kinderen ingeschreven, maar slechts vijftien tot twintig kinderen gaan elke dag naar school
‘Geld alleen is niet genoeg,’ zegt de Duitse klimaatgezant Jennifer Morgan. ‘Het is van cruciaal belang dat er in de ontvangende landen bestuursstructuren en -processen zijn die ervoor zorgen dat het geld terechtkomt bij de mensen die dat het hardst nodig hebben. Hoe zorgen we ervoor dat de middelen daadwerkelijk op lokaal niveau worden ingezet? Dat is een belangrijke vraag bij schade.’
Sommige deskundigen in Pakistan zijn weinig optimistisch. Slechte relaties tussen rivaliserende federale, provinciale en districtsregeringen kunnen verhinderen dat de middelen bij projecten terechtkomen en echte veranderingen teweegbrengen. ‘Komen deze fondsen aan? In hoeverre zijn [lokale] overheidsstructuren veerkrachtig genoeg om geldstromen te faciliteren op een transparante manier?’ vraagt bijvoorbeeld Nausheen Anwar, deskundige op het gebied van stadsplanning aan het Institute of Business Administration in Karachi.
Ook bestaat het risico dat slecht geplande of uitgevoerde projecten onbedoeld problemen in de toekomst veroorzaken, iets wat door sommige onderzoekers maladaption [‘slechte aanpassing’] wordt genoemd. In februari bijvoorbeeld organiseerden plaatselijke activisten in Badin, in Sindh, een conferentie over het decennia oude, deels door de Wereldbank gefinancierde, Left Bank Outfall Drain-project. Het [kanaal] kreeg barsten waardoor volgens de activisten de overstromingen werden verergerd. Een onafhankelijke inspectie in 2006 stelde talrijke ‘tekortkomingen’ vast in dit project dat een miljard dollar had gekost.
Nergens is de desillusie groter dan in de gebieden die door de overstromingen getroffen zijn. De enige overheidsschool van het dorp Khoundi is een ruïne sinds het jaar 2010, het zoveelste met rampzalige overstromingen in de regio. De achtendertigjarige leraar Imdad Ali geeft nu op een bankje buiten les aan een handvol leerlingen. Er zijn ongeveer tachtig kinderen ingeschreven, maar slechts vijftien tot twintig kinderen gaan elke dag naar school, volgens de plaatselijke bewoners. De anderen gaan of naar een plaatselijke ngo-school of blijven thuis. Pakistan heeft het op een na hoogste aantal kinderen ter wereld dat niet naar school gaat: 23 miljoen.
Bitter
Sindh is de basis van de Bhutto-dynastie, wiens Pakistaanse People’s Party deel uitmaakt van de regeringscoalitie. Maar mensen hebben daar weinig vertrouwen in, evenals in andere partijen. ‘Er zijn geen faciliteiten, geen stoelen, geen tafels,’ zegt Ali. ‘We hebben meerdere keren om hulp gevraagd. Maar die komt niet.’
Een wetenschappelijk artikel over de herstelpogingen van 2010, gepubliceerd in 2020 in het International Journal of Disaster Resilience in the Built Environment, concludeert dat ‘het lokale bestuur is teruggekeerd naar zijn dagelijkse routine, zonder programma’s die de veerkracht van de gemeenschap versterken of herstel op lange termijn aanbrengen’.
Sobia Kapadia, een architect die tien jaar geleden hielp met het herstel, zegt dat de plannen dit keer om ‘vastberadenheid tot verandering’ vragen. Ook acht ze een ‘volledige [revisie] van bestaande systemen’ noodzakelijk om de omgangsvormen tussen lokale en federale autoriteiten te veranderen. Zo moet de balans tussen macht en middelen anders afgesteld worden.‘Tenzij en totdat je dingen op fundamenteel niveau aanpakt, met de gemeenschap, zal er niets veranderen,’ voegt ze eraan toe.
Weinig inwoners geloven erin. Sommigen lachen bitter op de vraag of zij verwachten dat hun woonplaats ooit bestand zal zijn tegen klimaatschokken.
Nazeer Hussain, een drieënveertigjarige graanmolenaar in Khoundi, zegt dat de leiders van het land er alleen op uit zijn om zichzelf van macht te verzekeren. ‘We hoorden in de media dat de regering vergaderde [om geld in te zamelen] voor de bouw van huizen en schuilplaatsen,’ voegt hij eraan toe. ‘Maar de kans daarop is nul.’
Lees ook:
