De economische sancties die het Westen aan Rusland heeft opgelegd, zijn een waarschuwing voor China als het zijn buurland helpt of zijn dreigementen aan Taiwan doorzet. Maar China speelt zo’n grote rol in de wereldhandel dat het verbreken van de banden zeer onwaarschijnlijk lijkt.
Wat zou het betekenen als Washington China, de op een na grootste economie ter wereld, destructieve financiële en economische sancties zou opleggen, bijvoorbeeld door het land uit het internationale Swift-betalingssysteem te zetten en buitenlandse reserves te bevriezen? Die optie werd eigenlijk nooit publiekelijk overwogen. Maar sinds Rusland sancties kreeg opgelegd vanwege de invasie in Oekraïne, is daar verandering in gekomen.
De reikwijdte van die sancties en de snelheid waarmee ze zijn toegepast, hebben Beijing een idee gegeven van de eventuele gevolgen van steun aan Moskou, of van een gewelddadige poging Taiwan te herenigen met het Chinese vasteland. Maar China is geen Rusland: de economie is ongeveer tien keer zo groot en veel nauwer verweven met de rest van de wereld. Het land blijft in hoge mate afhankelijk van buitenlandse handel en heeft de grootste deviezenreserves ter wereld, waarvan een groot deel is opgeslagen in de Verenigde Staten en Europa.
‘China zou veel meer schade van sancties ondervinden dan Rusland’
‘De uitgebreide economische sancties die door westerse landen onder leiding van de VS aan Rusland zijn opgelegd, vormen een waarschuwing voor China. Ze tonen hoe ver die sancties kunnen gaan,’ zegt He Weiwen, voormalig economisch en commercieel adviseur van het Chinese consulaat in New York en San Francisco.
Volgens sommigen zouden de economische gevolgen voor China veel ernstiger kunnen zijn. ‘China zou veel meer schade van sancties ondervinden dan Rusland,’ zegt een Europese diplomaat uit Beijing die anoniem wil blijven. ‘China maakt zich zorgen en heeft weinig middelen om er iets tegen te doen.’ Aan de andere kant: China heeft zo’n sterke positie verworven in de wereldwijde waardeketen dat het volgens analisten voor meer dan honderdtwintig landen en regio’s, waaronder de Verenigde Staten, uiterst ingewikkeld, zo niet onmogelijk zou zijn om de banden met hun belangrijkste handelspartner volledig te verbreken.
Belang bij elkaar
He Weiwen, nu senior fellow bij de denktank Centre for China and Globalisation (CCG) in Beijing, zegt daarover: ‘China en de VS hebben belang bij elkaar, dus voor de VS is China een heel ander geval dan Rusland. De politieke overwegingen zullen onvermijdelijk worden beïnvloed door economische omstandigheden.’
Ook Lu Xiang, senior fellow van de Chinese Academie van Sociale Wetenschappen (CASS), denkt dat als China soortgelijke sancties worden opgelegd, dat onbedoelde gevolgen zou hebben voor de landen die deze initiëren. ‘De gevolgen van sancties zijn wederzijds,’ aldus Lu. ‘Wij hebben activa in de VS en Europa, en zij hebben die in China.’
Sommige Amerikaanse sancties zullen ongetwijfeld worden gehandhaafd, en misschien volgen er meer, maar dat zal in het huidige tempo gebeuren, denkt Shi Yinhong, hoogleraar internationale betrekkingen aan de Renmin Universiteit en adviseur van de Staatsraad, het nationale kabinet. ‘Een forse en plotselinge toename van sancties is vrij onwaarschijnlijk,’ aldus Shi.
Nu de oorlog in Oekraïne al maanden duurt, wordt het voor Beijing steeds moeilijker om zich ervan te distantiëren. Terwijl Chinese diplomaten oproepen tot een vreedzame oplossing, bekritiseren de VS en hun bondgenoten Beijings neutrale houding. In zijn toespraak voor studenten en docenten van het Georgia Institute of Technology noemde CIA-directeur William Burns China vorige maand ‘een stille deelnemer aan Poetins agressie’.
De levering van wapens wordt algemeen erkend als grens om mogelijke secundaire sancties tegen China in gang te zetten
De levering van wapens wordt algemeen erkend als grens om mogelijke secundaire sancties tegen China in gang te zetten, hoewel Washington hierover vaag is en spreekt van ‘consequenties’ als Beijing ‘materiële steun aan de Russische invasie’ zou bieden. ‘Die ambiguïteit is een strategie van de VS,’ zegt een buitenlandse diplomaat in Beijing. ‘Ook China wil graag precies weten onder welke specifieke omstandigheden het sancties kan verwachten.’
Geen bewijs
Volgens Ned Price, woordvoerder van het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken, hebben de Amerikaanse inlichtingendiensten geen bewijzen gevonden dat China wapens aan Rusland verkoopt. ‘We volgen de zaak op de voet,’ zei hij op een persconferentie op 18 april. ‘Enkele weken geleden lieten we weten dat we geen wapenleveranties op het spoor zijn gekomen, en daar is sindsdien geen verandering in gekomen.’
Net als staatsbanken en ondernemingen die zakelijke relaties hebben met Rusland, heeft de Chinese regering zich sinds het begin van de oorlog inderdaad zeer voorzichtig opgesteld, zegt professor Shi van de Renmin Universiteit. China had de westerse houding ten opzichte van de Russische agressie ‘waarschijnlijk volledig voorzien, dus ik denk dat China tot nu toe vooral zijn activa heeft willen beschermen’, aldus Shi.
‘Hoofdzaak is dat de VS geen redenen zien om China sancties op te leggen vanwege de oorlog’
Verschillende staatsbedrijven in China, zoals banken, oliemaatschappijen en producenten van halfgeleiders, hebben advies ingewonnen over de vraag of ze hun handel met Rusland na de invasie konden voortzetten, zo lieten juridische bronnen deze krant weten. Maar zolang China geen munitie aan Rusland levert, zijn secundaire sancties tegen China niet aan de orde, zegt Wang Huiyao, oprichter van de denktank CCG en adviseur van de Staatsraad. ‘China drijft normale handel met Rusland, net als de EU,’ aldus Wang. ‘Hoofdzaak is dat de VS geen redenen zien om China sancties op te leggen vanwege de oorlog.’
Ondertussen gebruiken Amerikaanse functionarissen de maatregelen tegen Rusland steeds vaker als een waarschuwing aan China, met de suggestie dat de VS een soortgelijk draaiboek zullen volgen als China op een dag probeert Taiwan met geweld in te nemen. Iedereen die ervan uitgaat dat de VS in dat geval terughoudend zullen zijn in hun vergeldingsmaatregelen, begrijpt niet hoe snel en in welke mate het debat in Washington sinds de oorlog in Oekraïne is veranderd, zo vertelde een Amerikaanse functionaris deze krant.
Taiwan
Beijing beschouwt Taiwan als een afgescheiden provincie die moet worden herenigd met het vasteland, desnoods met geweld. De spanningen liepen de laatste jaren op nadat Washington afstand had genomen van het één-Chinabeleid, dat vier decennia lang het fundament vormde van de Chinees-Amerikaanse betrekkingen.
Sommige Chinese regeringsadviseurs suggereren dat Beijing mogelijk geen enkele haast heeft om Taiwan met geweld in te nemen. ‘Hoewel er regelmatig spanningen zijn rond de kwestie Taiwan, is de basis vrij stabiel,’ zegt Shi. ‘Onder de omstandigheden die we nu kunnen voorzien zal er geen wezenlijk conflict tussen China en de VS over ontstaan. China tolereert de onafhankelijkheid van Taiwan of buitenlandse controle over Taiwan absoluut niet, en dat weten de Verenigde Staten heel goed. Dus uiteindelijk denk ik dat Beijing en Washington elkaar prima begrijpen.’
Wat Xinjiang en de Zuid-Chinese Zee betreft, is het voor de VS niet de moeite waard om sancties op te leggen die de eigen economie in gevaar kunnen brengen, denkt He, de voormalig diplomaat. ‘Voor de VS is Xinjiang meer een pion die zij kunnen inzetten om het China lastig te maken en tegelijkertijd internationale steun te verwerven. Zolang China goede betrekkingen onderhoudt met de ASEAN-landen, kunnen de VS geen golven veroorzaken in de Zuid-Chinese Zee.’
Gevoelige kwestie
Maar zoals de oorlog in Oekraïne heeft laten zien, kan er van de ene op de andere dag nogal wat veranderen, zegt Lu van de CASS. ‘China heeft de Verenigde Staten herhaaldelijk duidelijk gemaakt dat Taiwan de gevoeligste en belangrijkste kwestie is in de relatie tussen de twee landen, en de VS begrijpen dit goed. De vraag is of de VS China op dit punt zullen uitdagen, juist omdat ze het belang ervan inzien. We moeten met verschillende scenario‘s rekening houden.’
Sinds het begin van de oorlog in Oekraïne wordt het betalingssysteem Swift algemeen beschouwd als de effectiefste manier om Rusland af te snijden van het internationale financiële verkeer. De VS en hun westerse bondgenoten hebben dan ook algauw bepaalde Russische banken van het systeem uitgesloten. Toch was dit maar een gedeeltelijke uitsluiting: de handel in energie kan tot dusver gewoon doorgang vinden.
‘Het internationale betalingssysteem is eigenlijk de internationale toeleveringsketen in omgekeerde richting,’ schreef Shahin Vallee, hoofd van het Geo-Economics Programme bij de Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, in een artikel in maart. ‘Het is niet mogelijk om Rusland af te snijden van het internationale betalingssysteem, tenzij men bereid is het land af te snijden van de wereldwijde toeleveringsketens – of, in dit geval, van energieleveringen aan Europa.’
China’s grootste kracht is zijn sterke rol binnen de mondiale toeleveringsketen, en die baart de VS dan ook extra zorgen
China’s grootste kracht is zijn sterke rol binnen de mondiale toeleveringsketen, en die baart de VS dan ook extra zorgen. Als de VS de maatregelen tegen Rusland ook op China toepassen, zijn Amerikaanse bondgenoten mogelijk minder geneigd om dat voorbeeld te volgen. ‘De VS weten heel goed dat Europa terughoudender zal zijn in het opleggen van sancties aan China, omdat de economische en handelsbetrekkingen tussen China en de EU daarvoor veel te nauw zijn,’ aldus een buitenlandse diplomaat in Beijing.
Toch moet Beijing alles in het werk stellen om ervoor te zorgen dat China niet wordt uitgesloten van Swift, zeggen voormalige Chinese regeringsfunctionarissen. Er is nog een lange weg te gaan voordat de Chinese yuan internationaal hetzelfde niveau heeft bereikt als de Amerikaanse dollar of de euro. En China’s eigen betalingssysteem in yuan, het Cross-Border Interbank Payment System (CIPS), is voor grensoverschrijdend financieel verkeer nog altijd afhankelijk van Swift.
‘Het is belangrijk om de bouw en de externe verbinding van het grensoverschrijdende CIPS te versnellen. Maar de grootste prioriteit is om de samenwerking met Swift te blijven versterken,’ schreef Wang Yongli, voormalig vicepresident bij de Bank of China en voormalig bestuurslid van Swift, in maart in een artikel.
Grootste deviezenreserve
Intussen is een veel krachtiger maatregel van de VS en hun bondgenoten, namelijk het bevriezen van overzeese tegoeden van de Russische centrale bank, in Beijing niet onopgemerkt gebleven. China bezit ’s werelds grootste deviezenreserve, waarvan het grootste deel in Amerikaanse dollars. De totale waarde bedraagt sinds 2020 ongeveer 3,2 biljoen dollar [circa 3,04 biljoen euro]. Dat is meer dan het dubbele van nummer twee, Japan.
Binnen China wordt gesproken over inkrimping van die enorme reserves
Binnen China wordt gesproken over inkrimping van die enorme reserves, maar volgens deskundigen is dat geen haalbaar doel, omdat een plotselinge verandering in het volume catastrofale gevolgen zou kunnen hebben voor de wereldmarkten. ‘Die enorme deviezenreserves zijn zwaar bevochten en het zijn China’s “financiële kernbommen”, met een krachtig afschrikkend effect. Ze moeten op de juiste manier worden gebruikt en kunnen niet gemakkelijk worden ingekrompen,’ aldus Wang Yongli. ‘Natuurlijk is het niet uitgesloten dat China zijn aankoop van goud of andere strategische materialen vergroot, of dat het de valuta- en landensamenstelling van zijn deviezenreserves aanpast om zijn Amerikaanse dollarreserves af te bouwen. Maar we vermijden deze aanpak zo veel mogelijk als middel om de confrontatie met de VS aan te gaan.’
Volgens gegevens van de State Administration of Foreign Exchange heeft China de afgelopen twee decennia inderdaad zijn inspanningen opgevoerd om zijn deviezenreserves te spreiden. In 1995 bestonden China’s reserves voor 79 procent uit dollars; veel hoger dan het internationale gemiddelde van 59 procent. Maar het Chinese aandeel is tussen 2014 en 2016 tot onder de 60 procent gedaald en ligt nu onder het internationale gemiddelde van ruim 65 procent.
Tegenmaatregelen die China kan nemen zijn het verruimen van de economische en financiële openstelling naar de buitenwereld en het aanmoedigen van buitenlandse investeerders om meer Chinese activa aan te houden, aldus Chinese regeringsadviseurs.
Voorbereid
Ondertussen zijn buitenlandse multinationals al voorbereid op een scenario waarin China inderdaad sancties krijgt opgelegd. Sommige zullen bijvoorbeeld de implementatie van de ‘in China, voor China’-strategie versnellen. Dat betekent dat goederen specifiek voor lokale consumptie worden geproduceerd, aldus de eerdergenoemde Europese diplomaat die denkt dat China meer last van sancties zal hebben dan Rusland.
Volgens Dan Wang, technologieanalist bij Gavekal Dragonomics, doet China zijn best om eventuele nevenschade van de westerse sancties tegen Rusland in te perken, bijvoorbeeld door minder afhankelijk te zijn van buitenlandse markten en kritieke technologieën zoals chips, zaden en luchtvaart. ‘Er wordt aan gewerkt om de zelfredzaamheid te vergroten, maar het is onwaarschijnlijk dat China zich in het huidige decennium zal weten los te maken,’ aldus Wang. ‘Zodra China geen westerse technologieën meer nodig heeft, zal het misschien minder terughoudend worden.’
‘Een slechtere relatie tussen Rusland en de VS betekent niet een betere relatie tussen China en de VS’
Qin Gang, de ambassadeur van China in de VS, publiceerde op 18 april een opiniestuk in The National Interest, waarin hij schreef: ‘Een slechtere relatie tussen Rusland en de VS betekent niet een betere relatie tussen China en de VS. Net zomin betekent een slechtere relatie tussen China en Rusland een betere relatie tussen de VS en Rusland. Wat veel belangrijker is: als de relatie tussen China en de VS verslechtert, voorspelt dat weinig goeds voor de relatie tussen Rusland en de VS en de rest van de wereld.’
