Jean Ellermann-Kingombe staat als adjunct-secretaris-generaal van de NAVO aan het hoofd van de nieuwe strategie voor hybride oorlogsvoering. Hij weet op welke manier de NAVO zo nodig kan terugslaan.
Vergeet die vreedzame tijden maar. Donald Trump heeft dan wel gezegd dat hij de oorlog in Oekraïne zal beëindigen, maar zelfs als dat lukt is Rusland van plan de langdurige en veelal onzichtbare confrontatie met het Westen op te voeren. Die strijd wordt niet uitgevochten vanuit loopgraven, met het fluitende geluid van artilleriegranaten, maar reikt helemaal tot aan onze eigen deurmat, tot in onze huizen.
In de zogenoemde hybride oorlog gaat Rusland intensief en met een groeiende risicobereidheid te werk. Daarom is het nodig dat we ons hiertegen verdedigen, en waar nodig kunnen antwoorden, aldus de analyse van de Deense topambtenaar Jean Ellermann-Kingombe. In augustus begon hij op de machtige positie van adjunct-secretaris-generaal op het gebied van Innovatie, Hybride en Cyber bij de NAVO. ‘Er zit een systeem in de Russische strategie dat je indrukwekkend zou kunnen noemen, als het niet zo schadelijk was. Want het doel ervan is om onze samenleving te ontwrichten,’ zegt hij.
Datakabels
Na het interview met Politiken hebben de Finse autoriteiten onlangs de olietanker Eagle S tegengehouden en onderzocht in de Finse Golf. De verdenking is dat het schip deel uitmaakt van de Russische schaduwvloot en een stroomkabel en meerdere data-kabels heeft gesaboteerd op de zeebodem tussen Estland en Finland.
De NAVO gebruikt de term ‘hybride oorlog’ om het huidige conflict te omschrijven, dat zich in een grijs gebied tussen oorlog en vrede bevindt. Hierbij worden zowel militaire als niet-militaire middelen ingezet om onzekerheid te creëren, zonder daadwerkelijk een oorlog te ontketenen. Maar Ellermann-Kingombe noemt het een ‘onjuiste term’: ‘Als je een woord moet uitleggen, betekent dat dat mensen de ernst ervan niet intuïtief begrijpen. En wat er gaande is, is echt ernstig.’
Zijn functie als adjunct-secretaris-generaal voor de komende drie jaar is voor Ellermann-Kingombe het voorlopige hoogtepunt van een omvangrijke carrière als diplomaat. Het internationale heeft hij van jongs af aan meegekregen. Hij werd geboren in Nørrebro en groeide op in Østerbro, als kind van een Deense moeder en een vader uit het voormalige Zaïre, het huidige Congo. Na op een Franse school te hebben gezeten, studeerde hij bedrijfseconomie aan de Copenhagen Business School, een opleiding die doorgaans niet veel diplomaten in buitenlandse dienst aflevert. Maar een stage in het kabinet van de toenmalige EU-commissaris Ritt Bjerregaard in Brussel werd bepalend voor zijn loopbaan, waarin hij veel kennis opdeed over de Europese samenwerking en vertrouwd raakte met het veiligheidsbeleid.
Met zijn gevoel voor deze twee cruciale pijlers van het Deense buitenlandbeleid was de weg vrijgemaakt voor de functie van afdelingshoofd op het Bureau van de premier, waar hij meer dan vijf jaar adviseur was van premier Mette Frederiksen.
Nieuwe strategie
Nu is het NAVO-secretaris-generaal Mark Rutte die naar zijn advies luistert. De eerste grote opdracht voor de Deense adjunct is het opstellen van een nieuwe strategie voor hybride oorlogsvoering, die in juni 2025 moet worden goedgekeurd op de top in Den Haag. ‘Ik heb zelf ook geen beter woord gevonden voor deze uitdaging dan ‘hybride oorlog’. Maar ik spreek liever over de concrete middelen die worden ingezet,’ zegt Ellermann-Kingombe. Hij noemt kwaadaardige cyberaanvallen, moordpogingen op Britse en Duitse bodem, explosies in munitiedepots, het verstoren van navigatiesignalen in de luchtvaart, het ondermijnen van verkiezingen en het onder druk zetten van landen door migranten over de grens te sturen. Vaak komen zulke gebeurtenissen als afzonderlijke incidenten in het nieuws, maar Ellermann-Kingombe wil dat wij begrijpen dat het onderdelen zijn van een systematische campagne.
Volgens de NAVO zijn deze hybride aanvallen in de afgelopen jaren toegenomen in snelheid, schaal en intensiteit. Bovendien is de inschatting dat de risicobereidheid, onder andere als het gaat om sabotage, aan Russische zijde is toegenomen. Dat is ook de belangrijkste boodschap van de militaire inlichtingendienst in zijn jaarlijkse beoordeling van de dreigingen tegen Denemarken.
Inlichtingendiensten in Noorwegen, Zweden en Denemarken hebben onder meer gewaarschuwd dat Rusland criminelen kan inzetten om sabotage uit te voeren. Dat verhoogt ook het risico dat er iets kan gebeuren wat eigenlijk niet de bedoeling was, omdat Rusland niet de volledige controle heeft over de acties. Ellermann-Kingombe: ‘Je kunt een warenhuis in brand steken als er geen klanten zijn, waarbij niemand om het leven komt. Maar het kan zijn dat je klanten over het hoofd ziet op het moment dat je de brand sticht. Daarom kan deze verhoogde risicobereidheid ernstige gevolgen hebben.’
Het is niet nieuw dat landen elkaar proberen te hinderen wanneer ze een conflict hebben. Maar de agressieve handelwijze van Rusland in Oekraïne heeft de hybride oorlog serieus op de agenda gezet. In 2014 toonde Vladimir Poetin aan hoe effectief een hybride oorlog kan zijn, toen hij beïnvloedingscampagnes en ‘groene mannetjes’ zonder Russische vlag op hun uniform inzette om de Krim te bezetten, wat de weg vrijmaakte voor de latere invasie van Oost-Oekraïne. Ook tegenover het Westen kan Rusland hybride aanvallen inzetten. In dat geval gelden die als tegenreactie op de westerse leveringen van geld en militair materieel aan Oekraïne. Zolang de Russen geen ‘echte’ oorlog willen tegen de superieure NAVO, die in het uiterste geval kan eindigen in een kernoorlog, zijn hybride aanvallen een poging om het Westen ervan te weerhouden verdere hulp aan de Oekraïners te sturen.
Wereldorde ondermijnen
Maar Ellermann-Kingombe ziet het in geen geval voor zich dat de hybride oorlog ophoudt zodra de oorlog in Oekraïne eindigt. Integendeel, Rusland bereidt zich volgens hem voor op een ‘langdurige confrontatie’. Want het gaat Rusland om veel meer dan het verzwakken van de steun aan Oekraïne. Het doel is om de hele liberale wereldorde te ondermijnen. ‘We zien geen enkel teken dat de Russen op dit gebied hun voet van het gaspedaal halen.’
Meer concreet benadrukt Ellermann-Kingombe dat Rusland ‘systematisch’ infrastructuur op Europees grondgebied en op de zeebodem in kaart brengt om meerdere doelwitten te hebben, mocht het conflict later worden opgevoerd. De onderzeese kabels met data, stroom en gas noemt hij ‘ons zwakke punt’. ‘Voor Rusland gaat het erom kaarten in handen te krijgen voor het geval er later een directer conflict komt. Ze hebben hiervoor speciale mogelijkheden binnen hun leger, waaronder schepen die als doel hebben om die locaties in kaart te brengen.’
Voor Ellermann-Kingombe is het glashelder hoe grondig en geduldig de Russen te werk gaan met hun hybride aanvallen. Hij noemt de recente verkiezingen in Roemenië en Moldavië als voorbeelden om te laten zien hoe de Russen in verschillende etappes werken. Het begint lang vóór een verkiezing, wanneer ze de bevolkingssamenstelling in kaart brengen om kwetsbaarheden en politieke voorkeuren vast te stellen. Op basis daarvan kunnen ze religieuze netwerken in stelling brengen, influencers mobiliseren, hooligans trainen, betaalsystemen opzetten voor het kopen van stemmen en campagnes opzetten op basis van nepnieuws.
‘Veel van deze inspanningen hebben de Russen er tot nu toe niet van weerhouden om door te gaan’
‘Tijdens de verkiezingen maken ze vervolgens gebruik van cyberaanvallen tegen stemlocaties, om te voorkomen dat die met elkaar kunnen communiceren. Ze creëren onrust rond de verkiezingen en doen bommeldingen bij bepaalde stemlocaties,’ zegt Ellermann-Kingombe. Na de verkiezing gaat het om het aanvechten van de uitslag, het mobiliseren van protesten en het uitvoeren van verdere cyberaanvallen. Hierdoor zitten Denemarken en de andere NAVO-landen met een belangrijke vraag: hoe verdedigen we ons beter tegen dit soort aanvallen?
Er is al veel gebeurd. Zoals bekend heeft Denemarken een nieuw ministerie voor staatsveiligheid opgericht en burgers geadviseerd een noodvoorraad aan te leggen voor in geval van crisis. Andere landen schalen ook op. Op EU-niveau worden richtlijnen geïmplementeerd die hogere eisen stellen aan de beveiliging van kritieke infrastructuur en cyberspace. En de NAVO heeft onder meer een nieuw netwerk opgericht dat zich richt op kritieke infrastructuur op de zeebodem.
Maar Ellermann-Kingombe constateert dat we hier misschien nog eens goed over na moeten denken: ‘Veel van deze inspanningen hebben de Russen er tot nu toe niet van weerhouden om door te gaan, en zelfs enigszins op te schalen. Daarom moeten we een strategie bepalen die beter aansluit op de uitdagingen waar we momenteel voor staan.’
Wat kunnen we doen om onszelf nog beter te beschermen?
‘We moeten vooral beter worden in het delen van informatie. We moeten kunnen bepalen of een cyberaanval in een land een opzichzelfstaand incident is, of onderdeel van een patroon. Daarom is het ook ontzettend belangrijk dat we beter gaan samenwerken met de private sector, die veel infrastructuur bezit.’
Een andere vraag is of de NAVO moet terugslaan, en hoe dat dan zou moeten gebeuren. Want bijna per definitie is hybride oorlog een schimmige aangelegenheid, waarbij niemand de verantwoordelijkheid voor een aanval neemt, omdat die anonimiteit op zichzelf bijdraagt aan het creëren van de gewenste onzekerheid. Daarom kan het onderzoek naar een aanval maanden of jaren duren, als die überhaupt ooit volledig wordt opgehelderd. ‘Dat is precies waar de afzender op speculeert,’ zegt Ellermann-Kingombe.
‘Als we terugslaan, zal het vermoedelijk gaan om een ‘asymmetrische reactie’, omdat wij ons aan de regels houden
Wat betekent dat voor de mogelijkheden van de NAVO om terug te slaan?
‘Allereerst moeten we voortdurend onze capaciteit versterken om deze krachten te weerstaan. Net zoals we voortdurend onze mogelijkheden moeten versterken om een conventionele aanval te weerstaan. Het gaat om veerkracht. Wat betreft de mogelijkheid om terug te slaan: dat hoeft niet per se van ons uit te gaan.’ In plaats daarvan kan de EU de leiding nemen; die kan nieuwe sancties opleggen of diplomaten naar huis sturen, aldus Ellermann-Kingombe.
‘Als we terugslaan, zal het vermoedelijk gaan om een ‘asymmetrische reactie’, omdat wij ons aan de regels houden. Stel dat de Russen, of anderen, een winkelcentrum in brand steken; dan antwoorden we niet door bij hen ook een winkelcentrum in brand te steken. Want dat strookt niet met onze waarden.’
Maar is het Westen dan niet veel te netjes? Het kan toch ook Russische geldautomaten uitschakelen of gps-systemen saboteren? Waarom zouden we achteroverleunen en de klappen incasseren?
‘Heel fundamenteel binnen de nieuwe strategie van de NAVO is, naast het in kaart brengen van wat we tegenover ons hebben en wat er nu al gebeurt, de wens om te onderzoeken of we onze inspanningen kunnen vergroten om aanvallers bij voorbaat af te schrikken van het uitvoeren van dit soort aanvallen.’
Dus dat de Russen moeten weten dat we hun geldautomaten kunnen saboteren?
‘Ik kan niet ingaan op details over hoe dat moet gebeuren. Maar we hebben de wens om, als we zien dat ze de druk opvoeren en meer risico’s nemen, terug te duwen – meer nog dan we nu al doen.’
Hoe kan de NAVO dat doen?
‘Ik heb een paar voorbeelden genoemd, zoals het beperken van de bewegingsvrijheid van diplomaten en het opleggen van sancties. Maar de kern van de Russische intentie is het verzwakken van onze steun aan Oekraïne. Dus ons antwoord kan bijvoorbeeld ook bestaan uit het vergroten van de steun aan Oekraïne. Er zijn veel instrumenten. Het vereist wel dat we het met elkaar eens worden – ook over wat en hoe de NAVO iets moet aanpakken. En daar zijn we nu mee bezig.
In een hybride oorlog gaat het niet noodzakelijk om ‘oog om oog, tand om tand’
Momenteel worden de pijpleidingen voor aardgas van Siberië naar China aanzienlijk uitgebreid. Dergelijke dingen kun je ook digitaal lamleggen. Is het vergezocht dat de NAVO op die manier zou reageren?
‘De essentie is dat de Russische aanvallen dilemma’s voor ons creëren. Daarom moeten wij nadenken over de vraag hoe wij dilemma’s voor hen kunnen creëren, als zij aanvallen. In een hybride oorlog gaat het niet noodzakelijk om ‘oog om oog, tand om tand’. Maar we kunnen wel een robuust antwoord geven dat effect heeft, zonder dat het een-op-een overeenkomt met wat zij doen.’
De hybride oorlog richt ook de schijnwerpers op het allesbepalende Artikel 5 uit het NAVO-handvest. Tijdens de Koude Oorlog ging het erom elkaar te hulp te schieten als buitenlandse troe-pen ergens, bijvoorbeeld in de Baai van Køge, een NAVO-land zouden binnenvallen. Dat geldt nog steeds, maar de hybride oorlog maakt het plaatje tegenwoordig wat complexer. Daarom voelde de NAVO zich in 2016 geroepen om duidelijk te maken dat de ‘musketier-eed’ ook kan worden geactiveerd bij hybride aanvallen. Dat gebeurde zonder de grens daarvan nader te definiëren, omdat het voor de Russen onzeker moet blijven waar die ligt.
Jean Ellermann-Kingombe: ‘Als er vijftig mensen om het leven komen bij een sabotageaanval op een winkelcentrum, hoe zal een land dan reageren? Dat kan Rusland niet voorspellen. Het gaat erom dat Rusland de klassieke afschrikking en confrontatie wil vermijden; in plaats daarvan wil het tot aan onze voordeuren en in onze huizen komen door middel van aanvallen op de energie-infrastructuur, datakabels en dergelijke.’
Toch wijst Ellermann-Kingombe de suggestie van de hand dat Denemarken en de rest van de NAVO zich met de massale investeringen van de afgelopen jaren – in tanks, gevechtsvliegtuigen en wapensystemen – voorbereiden op de verkeerde oorlog. ‘Helaas is het er de tijd niet naar om minder te doen aan de klassieke verdediging. De NAVO stelt vast dat er aanzienlijke investeringen in onze defensie nodig zijn. Er gebeurt al veel op het gebied van veerkracht, maar er moet nog meer gebeuren. We moeten een crisis-mentaliteit in ons systeem krijgen. We moeten begrijpen dat, vanuit Moskou gezien, onze energievoorziening en onze telefoonsystemen volledig legitieme doelen zijn in deze vorm van oorlogsvoering. En we kunnen niet verwachten dat dat ophoudt als de oorlog in Oekraïne eenmaal voorbij is.’
