Onderwerpen: Diplomatie

Verreweg de meeste landen ter wereld nemen een pragmatisch neutraal standpunt in en willen vooral uit politieke en economische overwegingen geen partij kiezen tussen de VS, China en Rusland. Een analyse van de zogeheten niet-gebonden landen.

Veel landen die gevangen zitten tussen Amerika, China en Rusland willen in geen geval partij kiezen. Nu de naoorlogse, door de VS geleide wereldorde uiteenvalt en economieën almaar verder losgekoppeld raken, proberen ze deals te sluiten die scheidslijnen overstijgen. Een transactiegerichte aanpak die de geopolitiek een nieuw aanzien geeft.

Wil je de niet-gebonden machten goed in kaart brengen, bekijk je ze dan eens door een Russische lens. Onze zusterorganisatie EIU [Economist Intelligence Unit, een organisatie die ontstaan is uit The Economist en analyses uitvoert voor het bedrijfsleven] heeft landen geanalyseerd op basis van hun economische en militaire banden met Moskou, hun diplomatieke standpunten zoals die blijken uit hun stemgedrag in de VN en hun steun aan en uitvoering van sancties. Er zijn 52 landen, goed voor 15 procent van de wereldbevolking, die het optreden van Rusland hekelen: het Westen en zijn bondgenoten. Slechts 12 landen staan achter Rusland. Dit betekent dat de overige 127 staten niet duidelijk voor een van beide kampen kiest.

Wat niet-gebonden landen gemeen hebben is een nietsontziend pragmatisme 

Om een idee te krijgen van wat niet-gebondenheid precies inhoudt, heeft The Economist ook gekeken naar de 25 grootste economieën (t25) die de kat uit de boom hebben gekeken bij de Oekraïense oorlog, of die neutraal willen blijven in de Chinees-Amerikaanse confrontatie, of beide. Deze ‘transactiegerichte’ groep is in termen van welvaart en politieke organisatie buitengewoon gevarieerd van samenstelling: zowel het reusachtige India als dwergstaat Qatar behoren ertoe. Wat ze gemeen hebben is een nietsontziend pragmatisme. 

Ze vertegenwoordigen nu 45 procent van de wereldbevolking. Hun aandeel in het mondiale bbp is gestegen van 11 procent in 1992 naar 18 procent in 2023, en is daarmee hoger dan dat van de EU. Hun strategie van neutraliteit brengt ernstige risico’s met zich mee, maar biedt ook grote kansen. Hun succes of falen zal de wereldorde tientallen jaren beïnvloeden. En zowel de VS als China zullen proberen deze landen voor zich te winnen.

Kloof

In de twintigste eeuw had niet-gebondenheid verschillende betekenissen voor verschillende landen op verschillende momenten. Tijdens conferenties in Bandung in Indonesië (1955) en Belgrado in Joegoslavië (1961) presenteerden leiders een ‘derde wereld’, naast het Westen en het Sovjetblok. Vanaf het einde van de jaren zestig richtten deze landen hun pijlen steeds meer op economische ongelijkheid tussen het ‘mondiale zuiden’ (een minder beladen term voor ‘derde wereld’) en het industriële noorden. De niet-gebonden beweging was een formele instelling waarvan bijna elke Afrikaanse, Aziatische en Latijns-Amerikaanse staat lid werd. Toen de Koude Oorlog ten einde kwam werd ze, in de woorden van een Indiase academicus, ‘een zieltogende organisatie, die een waardige begrafenis behoefde’.

De niet-gebonden landen van nu zijn niet te herkennen aan lidmaatschap van een instelling, maar aan gedrag. Middelgrote machten zijn het, die zich laten leiden door pragmatisme en opportunisme. In een recent boek betoogt de voormalige Chileense diplomaat Jorge Heine dat landen in de twintigste eeuw vaak per toeval in een van de invloedssferen van de supermachten terechtkwamen. Tegenwoordig is het meer zo dat ze mogelijkheden ‘actief’ evalueren om bepaalde doelen te bereiken, zo stelt hij. Sommigen noemen dit ‘minilateralisme’ (in tegenstelling tot multilateralisme) – het aansturen van discrete allianties of groeperingen, in plaats van je lot in handen van één blok te leggen.

‘Europa moet zich bevrijden van de mentaliteit dat de problemen van Europa de problemen van de wereld zijn, maar dat de problemen van de wereld niet de problemen van Europa zijn’

Niet-gebonden landen vinden westerse leiders meestal hypocriet. In het eerste jaar van de oorlog werd ongeveer 170 miljard dollar aan hulp toegezegd aan Oekraïne – ongeveer 90 procent van wat de ontwikkelingscommissie van de OESO, een groep van 31 westerse donoren, in 2021 aan mondiale hulp uitgaf. Voor het Westen is deze vrijgevigheid een uiting van solidariteit met een mededemocratie; voor anderen toont ze aan dat rijke landen vooral geld ophoesten als dit hun belangen dient. ‘Europa moet zich bevrijden van de mentaliteit dat de problemen van Europa de problemen van de wereld zijn, maar dat de problemen van de wereld niet de problemen van Europa zijn,’ zo stelde Subrahmanyam Jaishankar, de Indiase minister van Buitenlandse Zaken, vorig jaar.

Deze stellingname komt in grote lijnen overeen met de publieke opinie. Uit een rapport van Cambridge University van vorig jaar bleek dat in liberale democratieën 75 procent een negatief beeld heeft van China en 87 procent ongunstig over Rusland oordeelt. Onder de 6 miljard mensen die elders wonen is het beeld nagenoeg omgekeerd. Er is dus een kloof tussen hoe het Westen de wereld ziet en hoe de rest van de wereld die ziet. In een opiniepeiling, eerder dit jaar gepubliceerd door de Europese Raad voor Buitenlandse betrekkingen (een denktank), stelde 48 procent van de Indiërs en 51 procent van de Turken dat multipolariteit of niet-westerse dominantie de toekomstige wereldorde zal bepalen. Slechts 37 procent van de Amerikanen, 31 procent van de EU-bevolking en 29 procent van de Britten waren het hiermee eens. Het Westen denkt dat het naar een vervolgaflevering van de Koude Oorlog kijkt, de rest van de wereld ziet een geheel nieuwe film.

Gemeenschappelijk doel

Wie zitten er dan allemaal in die t25? Het is, zoals gezegd, een diverse groep die bestaat uit landen met bevolkingen die tot de grootste ter wereld behoren, waarvan er twee – India en Indonesië – de grootste democratieën ter wereld zijn. Je hebt ook Vietnam, Saoedi-Arabië en Egypte, alle bestuurd door autocraten van uiteenlopende snit. Er zijn grote verschillen wat welvaartsniveau betreft. In Saoedi-Arabië is het bbp per persoon ruim 24.000 euro, ongeveer evenveel als dat van een aantal Europese landen, terwijl het in Pakistan op zo’n 1440 euro blijft steken.

Naarmate de globalisering zich uitbreidde, zijn de t25 een handel in vele richtingen gaan drijven. Zo’n 43 procent geschiedt met het westerse blok, 19 procent met het Chinees-Russische blok en 30 procent met landen uit geen van beide kampen. Misschien is het gezien de ligging van Mexico niet verrassend dat 77 procent van de totale handel van dat land met het Westen is, en dat ook Israël en Algerije voor meer dan 60 procent handel daarmee drijven. Geen ander t25-land kent zo’n intensief handelsverkeer met China als Chili (meer dan een derde), maar tegelijkertijd betreft 40 procent van dat handelsverkeer het Westen. Meer dan de helft van de Argentijnse handel, en bijna de helft van die van India, wordt met andere niet-gebonden landen gedreven.

De wapeninvoer toont ook een complex netwerk van loyaliteiten. India dekt zich slim in. Tussen 2018 en 2022 was Rusland de belangrijkste leverancier, die India voor 45 procent van zijn wapens voorzag, maar het land ontving van Europa nog eens 29 procent en waarschijnlijk zal het zich nog zelfredzamer maken met Amerikaanse hulp. Met het rivaliserende China, dat levert aan India’s aartsvijand Pakistan, kan geen sprake zijn van handel. Israël, Marokko, Saoedi-Arabië en Zuid-Afrika verlaten zich voor het overgrote deel op de Verenigde Staten als het om wapenimport gaat.

Geopolitieke allianties zijn sinds 2018 almaar belangrijker geworden bij het bepalen van directe buitenlandse investeringen

Er is geen bestuursorgaan dat niet-gebonden landen en hun belangen vertegenwoordigt. En dat zal er waarschijnlijk ook niet komen. In plaats daarvan zijn er uiteenlopende organisaties, zoals de G20, die platforms bieden die grote niet-gebonden landen in meer of mindere mate van nut zijn. De BRICS-groep – Brazilië, Rusland, India, China en Zuid-Afrika – is een forum voor middelgrote machten die expansie nastreven: er is een discussie gaande over of Iran en Saoedi-Arabië mogen toetreden. Tijdens klimaatgesprekken in VN-verband is een brede groep van meer dan honderddertig landen, waaronder China, rond de tafel gaan zitten.

Ondanks hun verschillen hebben de niet-gebonden landen een gemeenschappelijk doel: gunstige overeenkomsten sluiten in een veranderlijke omgeving. Twintig jaar lang konden velen relaties opbouwen met zowel het Westen en China als Rusland. Dat is verleden tijd. Het Westen legt Rusland sancties op en beperkt China’s toegang tot technologie.

Voor veel landen betekent dit nu een ernstige bedreiging. Door de sancties tegen Rusland stegen de energie- en voedselprijzen wereldwijd, met ernstige gevolgen voor de niet-westerse wereld. Onlangs heeft Janet Yellen, de Amerikaanse minister van Financiën, Amerikaanse bedrijven aangespoord om hun toeleveringsketens naar bevriende staten over te hevelen. Ook investeringen verplaatsen zich. En ondertussen bloeit er iets moois op tussen Beijing en Moskou. Recent onderzoek van het IMF heeft uitgewezen dat geopolitieke allianties, zoals die blijken uit stemgedrag in de VN, sinds 2018 almaar belangrijker zijn geworden bij het bepalen van directe buitenlandse investeringen. De scenario’s van het IMF ten aanzien van gefragmenteerde handel voorspellen dat de impact in opkomende markten meer dan twee keer zo slecht kan zijn als in ontwikkelde markten.

Geen ‘automatische allianties’

Maar velen in de niet-gebonden wereld gokken er ook op dat ze voordeel kunnen putten uit deze economische en politieke fragmentatie door hun relaties met diverse grootmachten af te palen en zelf andere landen te beïnvloeden. Om deze transactiestrategie te begrijpen, is het goed te kijken naar de aanpak van enkele grote landen die tussen twee vuren zitten. Neem Brazilië. Dat verzet zich tegen wat Mauro Vieira, minister van Buitenlandse Zaken, ‘automatische allianties’ noemt. Luiz Inácio Lula da Silva, die in januari aan zijn tweede leven als president van Brazilië begon, ziet ambtsgenoot Biden als een bondgenoot in de strijd tegen klimaatverandering; op hun bijeenkomst in Washington DC in februari werden gezamenlijke milieu-instellingen, die door de vorige president Bolsonaro waren opgedoekt, in ere hersteld. De VS zien Brazilië als een ‘grote niet-NAVO-bondgenoot’, en die status geeft recht op robuustere samenwerking met de Amerikaanse strijdkrachten.

Maar ook Brazilië laveert tussen de supermachten. Net als andere landen in de regio heeft het afwijzend gereageerd op westerse voorstellen om oud materieel van Russische makelij aan Oekraïne te leveren in ruil voor nieuwe wapens. Het bezoek van Lula aan Beijing in april onderstreept het economische belang van China. De handel tussen Brazilië en China bedroeg in 2022 een kleine 140 miljard euro, wat 37 keer zo veel is als twintig jaar geleden. Dit is onder meer te danken aan de wijze waarop Brazilië gebruik heeft gemaakt van de tarievenoorlog tussen China en de VS. Ten koste van Washington voerde het de export van landbouwproducten naar China op.

De angst van India voor China heeft in een aantal opzichten gezorgd voor toenadering tot het Westen

Brazilië gaat ook zelf op avontuur. Lula bezoekt binnenkort Afrika om de invloed van Brazilië daar nieuw leven in te blazen. Tijdens zijn eerste periode als president steeg de handel met Afrika van een kleine 5,5 miljard euro in 2003 naar ruim 23 miljard euro in 2012, en Zuid-Afrika mocht toetreden tot het brics-blok. Lula’s voorganger begaf zich niet naar Afrika. Hijzelf vindt duidelijk wel dat het de moeite loont.

De angst van India voor China heeft in een aantal opzichten gezorgd voor toenadering tot het Westen. In maart bracht de premier van Japan – dat net als India, de VS en Australië tot het ‘quadrilaterale’ Indo-Pacifische veiligheidsforum Quad behoort – een historisch bezoek aan Delhi. In het financiële jaar 2021-22 overtrof de handel van India met de VS die met China. Toch koopt India nog steeds wapens en goedkope olie van Rusland en is het onwaarschijnlijk dat het zijn jarenlange banden met dit land zal verbreken, tenzij het regime van Poetin kernwapens gaat inzetten.

Praktisch, niet partijdig

Net als Brazilië profileert India zich in het buitenland: alleen China zit dieper in de import en export met Afrika bezuiden de Sahara. Het gemiddelde jaarlijkse totaal aan directe buitenlandse investeringen van India bedroeg van 2004 tot 2008 0,7 miljard euro (minder dan de helft van die van Zweden), maar een decennium later 28 miljard (meer dan die van Duitsland en Japan samen). Vorige maand nodigde India vertegenwoordigers van 31 Afrikaanse landen uit voor war games. En India heeft beloofd zijn voorzitterschap van de G20 dit jaar te gebruiken om de ‘stem van het mondiale zuiden’ te laten horen.

Turkije wil zijn invloed in het mondiale zuiden eveneens vergroten. Het heeft veiligheidsovereenkomsten met dertig Afrikaanse staten gesloten. De militaire export naar Afrika vervijfvoudigde tussen 2020 en 2021. Adviseurs van de Turkse president Erdogan zeggen dat het ‘nieuwe Turkije’ zijn eigen partners kan uitkiezen. Dat kan verklaren waarom Turkije zich neutraal opstelt ten aanzien van de oorlog in Oekraïne. Ankara heeft zijn banden met Moskou recent aangehaald. De Turkse export naar Rusland kwam in 2022 uit op bijna 7 miljard euro, een stijging van 45 procent ten opzichte van het jaar ervoor.

Saoedi-Arabië verkleint zijn afhankelijkheid van zijn historische bondgenoot, de VS, door tegen China aan te schurken, dat nu de grootste handelspartner van het koninkrijk is. Kijk naar de besluiten, deze maand, en in oktober, door de OPEC, waarin Saoedi-Arabië het hoogste woord voert, om de olieproductie terug te dringen. Vorige maand ondertekende Saoedi-Arabië een overeenkomst met Iran, waarbij China had bemiddeld, en sloot het zich aan bij de Shanghai Co-operation Organization, een Euraziatische praatclub. China zegt zo snel mogelijk een vrijhandelsovereenkomst met de Golf te willen sluiten.

De betrekkingen van de Golfstaten met Afrika bleven ooit beperkt tot energie, landbouw en de politiek van de Hoorn van Afrika. Nu willen Saoedi-Arabië en de Verenigde Arabische Emiraten contracten voor de winning van delfstoffen in de wacht slepen; DP World, een havenexploitant uit Dubai, is bezig uit te groeien tot een cruciaal bedrijf op het Afrikaanse continent, en Qatar manifesteert zich op uiteenlopende manieren op het diplomatieke toneel. Vorige maand was het betrokken bij onderhandelingen over de vrijlating van Paul Rusesabagina, een gedetineerde Rwandese dissident (en inspirator voor de film ‘Hotel Rwanda’).

Zelden klonken westerse beloften om de veiligheid te garanderen in sommige delen van Afrika zo hol

Afrikaanse landen hebben zich lange tijd naar beide grootmachten gericht. Het Westen is door de bank genomen hun belangrijkste voorziener in ‘zachte‘ behoeften geweest: onderwijs, gezondheid en, mocht een regering dat willen, mensenrechten. China biedt ‘hardware’: bruggen, wegen, havens, en de leningen om die te bouwen. Voor infrastructuurprojecten ten zuiden van de Sahara bedroegen de leningen van het belangrijkste Amerikaanse ontwikkelingsbureau tussen 2007 en 2020 minder dan een tiende van de leningen die de twee grote ontwikkelingsbanken van China verstrekten (1,7 miljard tegen ruim 20 miljard euro).

Zelden klonken westerse beloften om de veiligheid te garanderen in sommige delen van Afrika zo hol. ‘De Amerikaanse troepen en agenten moeten ergens slapen. Maar de veiligheidsrelatie komt onze economische ontwikkeling helemaal niet ten goede,’ legt een voormalig adviseur van een Afrikaanse president uit. ‘Daarvoor hebben we China nodig.’ In augustus verlieten, na negen jaar, de laatste Franse troepen Mali; de Wagner-groep, bestaande uit Russische huurlingen, houdt de regerende junta nu overeind.

De niet-gebonden landen kiezen liever geen partij. Maar de grootmachten VS en China willen ze graag in hun invloedssfeer trekken. Beijing ziet zijn leiderschap over het mondiale zuiden als een manier om beter weerwerk te kunnen bieden aan de VS. Het positioneert zich als rolmodel binnen een brede familie van ontwikkelingslanden. Het zet zich af tegen het Westen, dat volgens Beijing meer waarde hecht aan exclusiever gezelschap, zoals dat van de G7. ‘China laat zich zien waar en wanneer het Westen dat niet doet,’ zegt Yemi Osinbajo, de vertrekkende vicepresident van Nigeria.

Oosterse vrienden, westerse vrienden

China is de belangrijkste handelspartner van ongeveer 120 landen en voor velen de geldschieter in eerste en laatste instantie. Tussen 2007 en 2020 stopte het meer geld in infrastructuur ten zuiden van de Sahara dan de volgende acht grootste geldschieters tezamen. Dit is van cruciaal belang voor het oplossen van staatsschuldcrises. Uit een analyse van 73 ontwikkelingslanden door het IMF blijkt dat China in 2006 slechts 2 procent van de externe schulden van deze groep bezat, waar de ‘club van Parijs’ – een groep grotendeels westerse crediteuren – 28 procent voor zijn rekening nam. In 2020 bedroegen deze percentages respectievelijk 18 en 10.

Westerlingen mogen hier terecht hun wenkbrauwen bij fronsen. China’s ‘win-win’-retoriek verdonkeremaant de meedogenloze houding van Beijing. In het boek Banking on Beijing (2022), van onder anderen Bradley Parks van AidData (een onderzoeksinstelling), valt te lezen hoe China zijn economische instrumenten gebruikt voor politieke doeleinden. Geldstromen worden vaak naar de thuisdistricten van zittende leiders omgebogen, en ook is China meer dan westerse landen bereid geld te lenen aan corrupte en autocratische landen. AidData ontdekte ook dat als een land 10 procent vaker met Beijing meestemt bij de VN, het ook meer Chinese projecten in dat land tegemoet mag zien. Chinese leningen gaan vergezeld van ongewoon strikte clausules betreffende vertrouwelijkheid en onderpand. Chinese ontwikkelingsprojecten zouden echter wel tot een verhoging van het bbp per persoon leiden, merkt Parks op.

De VS bedrijft nu diplomatie op plekken die het eerder heeft verwaarloosd

De VS en bondgenoten proberen de Chinese inspanningen te ondervangen door hun boodschap aan de niet-gebonden wereld te verfijnen. Washington erkent dat de internationale orde die het leidt alleen legitiem is als andere landen er vrijwillig mee instemmen. ‘Landen willen niet gedwongen worden te kiezen, en dat willen wij ook niet,’ aldus Jake Sullivan, nationale veiligheidsadviseur van president Biden, eerder dit jaar in The Washington Post. De VS bedrijft nu diplomatie op plekken die het eerder heeft verwaarloosd. Kamala Harris, de Amerikaanse vicepresident, Janet Yellen en Antony Blinken, minister van Buitenlandse Zaken – allemaal hebben ze Afrika in 2023 bezocht. Biden volgt binnenkort.

De VS hebben ook de veiligheidssamenwerking met invloedrijke niet-gebonden landen versterkt. In november ontmoette minister van Defensie Lloyd Austin zijn Indonesische collega voor de vierde keer; in januari kwamen Amerikaanse en Indiase functionarissen overeen de samenwerking op het gebied van geavanceerde defensietechnologieën verder uit te bouwen. In totaal onderhoudt de VS 88 ‘defensiepartnerschappen’ (uitgezonderd formele allianties zoals die met de NAVO), al is een aantal vrij beperkt van aard. 

Hoewel de VS en de EU de afgelopen jaren de Belt and Road Initiative, ofwel de door China geïnstigeerde Nieuwe Zijderoute, probeerden te pareren met concurrerende plannen, blijft de indruk bestaan dat je nog altijd beter bij Beijing kunt aankloppen voor geld om je infrastructuur te verbeteren en daarmee je economie te transformeren. Nadat Kamala Harris een soundtrack met Afrikaanse artiesten had uitgebracht om haar recente bezoek aan het continent luister bij te zetten, merkte een hoge Afrikaanse functionaris droogjes op dat de Chinezen met leningen en ingenieurs komen aanzetten en de Amerikanen met playlists.

Een politieke paradox

Alom wordt ervan uitgegaan dat de regering-Biden een buitenlands beleid op twee niveaus voert: op de eerste plaats komen de betrekkingen met de belangrijkste democratische bondgenoten in Europa en Azië (met de hoop dat India daarvan ooit deel zal uitmaken) – en daarna met rammelende mondiale instituties. Aan de bemiddelende rol van die instituties heeft een brede groep landen, waaronder de meeste niet-gebonden landen, behoefte, of het nu gaat om ontwikkeling, schuldverlichting, veiligheid of financiën.

Dat brengt drie uitdagingen met zich mee. In de eerste plaats moet de westerse eenheid standhouden. Dat is niet vanzelfsprekend. Tijdens zijn recente bezoek aan China zei de Franse president Emmanuel Macron dat de Europese staten het Amerikaanse beleid ten aanzien van Taiwan niet zomaar moeten volgen, noch een boodschap hoeven te hebben aan het Amerikaanse ‘ritme’.

Het risico van deze bundeling van krachten is dat het mondiale zuiden verder vervreemd raakt van de internationale orde

De tweede uitdaging is de mogelijkheid dat China de mondiale instellingen ondermijnt door bijvoorbeeld te kiezen voor bilaterale schuldenverlichting in plaats van zich volledig in te zetten voor gecoördineerde inspanningen op dat gebied. De halsstarrige houding van Chinese crediteuren bij het IMF vermindert de flexibiliteit die het kan bieden aan landen die met schulden worstelen.

De laatste uitdaging betreft het wantrouwen jegens het Westen vanwege al zijn verbroken beloften. Neem de klimaatfinanciering. In 2009 zeiden rijke landen dat ze in 2020 ruim 90 miljard euro per jaar naar arme landen zouden sluizen; het jaarlijkse totaal is nooit hoger geweest dan 77 miljard.

Op grond van hun gedeelde liberale waarden en geschiedenis schaarden westerse landen zich achter Oekraïne na de Russische invasie. Zij hebben ook hernieuwde vastberadenheid aan de dag gelegd jegens een autoritair China. Het risico van deze bundeling van krachten is evenwel dat het mondiale zuiden verder vervreemd raakt van de internationale orde. Het zou tragisch zijn als de VS, door het Westen te verenigen, het contact met de rest van de wereld verliest.

Lees ook:

Jong, innovatief en een enorm potentieel: Afrika is in opkomst